Pemanfaatan Ruang Bawah Tanah Untuk Sarana Jaringan Utilitas Terpadu Di DKI Jakarta
Emmanuel Ariananto Waluyo Adi Sebagai ibukota negara Indonesia DKI Jakarta menjadi sebuah kawasan perkotaan terbesar dengan tingkat perkembangan yang begitu pesat. Kawasan terkonsentrasinya pusat pemerintahan sekaligus pusat kegiatan bisnis membuat DKI Jakarta secara alamiah menjadi kota metropolitan, sehingga kawasan ini memiliki peran dan fungsi yang penting dalam mendukung perekonomian nasional. Perkembangan yang begitu pesat tersebut tentunya perlu diimbangi dengan rencana tata ruang kota yang dapat menopang DKI Jakarta sebagai kota metropolitan.
Sayangnya pembangunan yang pesat tersebut tidaklah beriringan dan selaras dengan daya penopang sarana infrastruktur dan tata ruang kota yang terpadu. Sebagai ibukota negara Indonesia DKI Jakarta menjadi sebuah kawasan perkotaan terbesar dengan tingkat perkembangan yang begitu pesat. Kawasan terkonsentrasinya pusat pemerintahan sekaligus pusat kegiatan bisnis membuat DKI Jakarta secara alamiah menjadi kota metropolitan, sehingga kawasan ini memiliki peran dan fungsi yang penting dalam mendukung perekonomian nasional.
DKI Jakarta masuk peringkat ke 5 dengan PDB tertinggi di kuartal II-2021 yang menunjukan pertumbuhan ekonomi masih tinggi selama pandemi covid-19 dari 2019 . Perkembangan yang begitu pesat tersebut tentunya perlu diimbangi dengan rencana tata ruang kota yang dapat menopang DKI Jakarta sebagai kota metropolitan. Sayangnya pembangunan yang pesat tersebut tidaklah beriringan dan selaras dengan daya penopang sarana infrastruktur dan tata ruang kota yang terpadu.
Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang menyatakan bahwa:
“dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia, penataan ruang diselenggarakan berdasarkan asas: a) keterpaduan; b) keserasian, keselarasan, dan keseimbangan; c) keberlanjutan; d) keberdayagunaan dan keberhasilgunaan; e) keterbukaan; f) kebersamaan dan kemitraan; g) perlindungan kepentingan umum; h) kepastian hukum dan keadilan; dan i) akuntabilitas.”
Asas-asas tersebut merupakan sebuah dasar yang melandasi segala penyelenggaraan penataan ruang di seluruh wilayah Indonesia, tak terlepas pula penataan ruang di wilayah Provinsi DKI Jakarta. Terlebih lagi pasal tersebut bersifat kumulatif yang artinya dalam penyelenggaraan penataan ruang di Indonesia seharusnya memenuhi semua asas-asas tersebut. Namun bila memperhatikan kenyataan yang terjadi di lapangan, asas-asas tersebut tidaklah diterapkan secara menyeluruh dan konkrit. Banyak pihak-pihak (tidak hanya dari pemerintah) yang abai dengan tidak mengindahkan tata ruang wilayah yang telah ditetapkan oleh negara.
Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja telah mengarahkan bahwa terdapat pemisahan kepemilikan secara horizontal antara tanah di atas permukaan dengan ruang di bawah tanah. Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 tentang Hak atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah sebagai peraturan pelaksana dari Undang-Undang Cipta Kerja memberikan pemahaman lebih lanjut mengenai ruang bawah tanah.
Ruang Bawah Tanah adalah ruang yang berada di bawah permukaan Tanah yang digunakan untuk kegiatan tertentu yang penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatannya terpisah dari penguasaan, pemilikan, petrggunaan, dan pemanfaatan pada bidang Tanah. Dari ketentuan tersebut dapat dipahami bahwa peraturan ini ingin membawa konsep dari pemisahan kepemilikan hak atas tanah secara horizontal antara ruang atas tanah dan ruang bawah tanah. Konsep ini tentunya akan sedikit-banyak merubahan pelaksanaan dari Kerjasama pemanfaatan ruang bawah tanah antara pemerintah daerah dengan pihak yang melakukan pembangunan dan pengoperasian ruang bawah tanah.
Asas pemisahan horizontal pada Hak atas Ruang Bawah Tanah
Konsep mengenai pemisahan peruntukan secara horizontal terhadap tanah yang dikuasai negara yang tidak diatur secara spesifik di dalam peraturan perundang-undangan. Asas pemisahan horizontal pada dasarnya menyatakan bahwa bangunan dan tanamanan bukan merupakan bagian dari tanah sehingga apabila dihubungkan dengan pemberian hak atas tanah maka kepemilikan tanah dengan bangunan dan tanaman di atas tersebut dapat berbeda kepemilikannya. Berdasarkan asas pemisahan horizontal, dimungkinkan dalam satu bidang tanah yang sama terdapat beberapa hak kepemilikan atas tanah secara bersamaan. Permasalahan asas pemisahan horizontal akan mencuat apabila terjadi kasus yang setelah hak sekundernya berakhir pemegang hak milik tadi ingin mengusahakan tanah tersebut sendiri, tentu pilihan yang dapat diperbuat terhadap tanah tersebut akan sangat terbatas mengingat ada sebuah bangunan besar berdiri.
Pasal 2 huruf a. Undang Undang Pokok Agraria menyebutkan bahwa Hak menguasai dari Negara termaksud dalam ayat 1 pasal ini memberi wewenang untuk: mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa tersebut. Bahwa dari peraturan tersebut Negara memiliki hak menguasai tanah yang digunakan sebesar-besarnya untuk kesejahteraan rakyat.
Hak Atas Tanah pada Ruang Bawah Tanah DKI Jakarta
Pasal 33 Ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagai landasan konstitusional mengamanatkan bahwa bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Pemanfaatan tersebut yang kemudian diejawantahkan lebih lanjutan dalam Undang-Undang Pokok Agraria di mana negara sebagai subjek yang menguasai tanah yang akan didistribusikan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyatnya. Tanah sebagai arti luas yaitu merupakan kekayaan nasional Bangsa Indonesia sebagai karunia Tuhan, karena itu sifat hubungan antara bangsa dan tanahnya menjadi bersifat abadi. Dalam arti sempit, tanah merupakan benda yang menjadi objek hak dan negara berkewajiban mengatur, mengurus dan menyelesaikan konflik di antara kepentingan masyarakat terhadap suatu kepemilikan tanah serta hak atas tanah tersebut. Dalam hal ini maka untuk memanfaatkan tanah tersebut suatu subjek hukum harus memintakannya kepada negara.
Berdasarkan PergubDKI Nomor 167 Tahun 2012 tentang Ruang Bawah Tanah ruang bawah tanah terdiri atas: a) ruang bawah tanah dangkal yang merupakan ruang di bawah permukaan tanah sampai dengan kedalaman 10 meter dan b) Ruang bawah tanah dalam yang merupakan ruang di bawah permukaan tanah dari kedalaman di atas 10 meter sampai dengan batas kemampuan penguasaan teknologi dalam pemanfaatan ruang bawah tanah atau batasan sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Menurut Pergub 167/2012, kegiatan yang diperbolehkan pada ruang bawah tanah dangkal yaitu :
a. akses stasiun MRT;
b. sistem jaringan prasarana jalan;
c. sistem jaringan utilitas
d. kawasan perkantoran;
e. fasilitas parkir;
f. perdagangan dan jasa;
g. pendukung kegiatan gedung di atasnya; dan
h. pondasi bangunan gedung di atasnya.
Kegiatan yang diperbolehkan pada ruang bawah tanah dalam yaitu:
a. sistem angkutan massal berbasis rel (MRT);
b. sistem jaringan prasarana jalan;
c. sistem jaringan utilitas; dan
d. pondasi bangunan gedung di atasnya.
Sarana Jaringan Utilitas Terpadu di Jakarta
Berdasarkan pengertian normatif dalam Permen PU No. 20/Prt/M/2010 , utilitas meliputi: listrik, telekomunikasi, informasi, air, minyak, gas dan bahan bakar lainnya, sanitasi dan sejenisnya. Jaringan maksudnya adalah susunan komponen utilitas yang terhubung secara fungsional sehingga jelas awal dan akhirnya, serta faktor yang berpengaruh terhadap proses berlangsungnya fungsi utilitas tersebut.
Jaringan utilitas yang dimaksudkan di sini meliputi jaringan listrik, telekomunikasi, informasi, air, minyak, gas dan bahan bakar lainnya, sanitasi dan sejenisnya. Jaringan utilitas dapat berbentuk kabel, pipa, kabel dan/atau pipa. Fungsi dan manfaat adanya SJUT antara lain, melakukan penataan jaringan utilitas agar kabel udara dapat dipindah ke bawah tanah untuk mendukung terciptanya Jakarta kota maju, modern, bersih, dan indah.
Proyek Jaringan Utilitas yang dibangun oleh Pemerintah Provinsi DKI Jakarta pada tataran praktiknya tidaklah dilakukan langsung oleh Pemerintah Provinsi. Keterbatasan akan sumber daya dan anggaran menjadikan proyek Jaringan Utilitas ini dilaksanakan oleh Badan Usaha yang ditunjuk oleh Pemerintah Provinsi. Dilansir dari laman Bisnis.com, Kepala Dinas Bina Marga DKI Jakarta menyatakan bahwa Ihwal anggaran, saat ini tidak ada Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) yang dialokasikan untuk proyek pengerjaan ducting .
Dengan demikian penyelenggaraan pembangunan Jaringan Utilitas di Jakarta memerlukan sumber anggaran ataupun modal di luar dari Anggaran Pemerintah Daerah, sehingga solusi yang tepat adalah menggunakan dana dari pihak swasta. Jaringan Utilitas pada dasarnya merupakan sarana prasana yang diselenggarakan oleh Pemerintah dan dibangun di dalam ruang publik untuk kepentingan publik.
Skema kerja sama pemanfaatan lahan milik pemerintah daerah yang akan digunakan untuk kepentingan umum seperti jaringan utilitas didasarkan pada suatu perjanjian kerja sama antara pemerintah daerah dengan pihak swasta. Dalam hal tanah yang akan dilakukan pemanfaatan adalah milik pemerintah daerah yang diklasifikasikan sebagai Barang Milik Daerah (BMD), maka bentuk pemanfaatannya tunduk kepada Peraturan Daerah DKI Jakarta Nomor 7 Tahun 2019.
Pada Pasal 1 angka 28 disebutkan bahwa Pemanfaatan adalah pendayagunaan BMD yang tidak digunakan untuk penyelenggaraan tugas dan fungsi Perangkat Daerah dan/atau optimalisasi BMD dengan tidak mengubah status kepemilikan. Lebih lanjut, pada Pasal 81 disebutkan bahwa Bentuk Pemanfaatan BMD berupa: a. Sewa; b. Pinjam Pakai; c. Kerja Sama Pemanfaatan; d. Bangun Guna Serah atau Bangun Serah Guna; dan e. Kerja Sama Penyediaan Infrastruktur.
Skema pemanfaatan tersebut pada dasarnya hanya di dasarkan pada suatu perjanjian kerja sama antara pemerintah daerah sebagai pemilik tanah dengan pihak swasta sebagai pihak yang akan memanfaatkan tanah tersebut. Dalam kaitannya dengan pembangunan jaringan utilitas di DKI Jakarta, pihak swasta mendasarkan pemanfaatan tanahnya dari perjanjian kerja sama tersebut saja.
Terkait penyelenggaraan pembangunan infrastruktur Jaringan Utilitas, Pemerintah Provinsi DKI Jakarta memberikan mandat kepada badan usaha untuk menyelenggarakan pembangunan proyek Jaringan Utilitas. Bentuk kerja sama yang dimaksud pada pasal Pasal 6 ayat (2) Pergub DKI Nomor 106 Tahun 2019 tersebut pada praktiknya dijalankan oleh PT. Jakarta Propertindo (Perseroda).
Mandat yang diberikan tersebut merupakan wewenang yang diperoleh melalui atribusi maupun delegasi dapat dimandatkan kepada badan atau pegawai bawahan apabila pejabat yang memperoleh wewenang itu tidak sanggup melakukan sendiri. Sistem kerjasama yang dijalankan terkait penyelenggaraan pembangunan Jaringan Utilitas di DKI Jakarta dalam praktiknya adalah dengan menerapkan perjanjian pemborongan bangungan berbentuk Build Operate Transfer (selanjutnya disebut BOT). BOT adalah mekanisme pembiayaan alternatif dalam proses pengadaan infrastruktur untuk pelayanan publik dan telah digunakan secara luas di berbagai negara, terutama di Indonesia.
Dalam bentuk kerjasama ini nantinya Badan Usaha akan melakukan pembangunan dan pengoperasian infrastruktur Jaringan Utilitas di DKI Jakarta dan untuk jangka waktu yang ditentukan infrastruktur yang telah dibangun tersebut akan diserahkan kembali kepada Pemerintah Provinsi DKI Jakarta.
Seperti yang telah disebutkan sebelumnya bahwa untuk fasilitas umum seperti trotoar, jalan, dan juga Jaringan Utilitas berada di atas tanah yang langsung dikuasai oleh negara. Dalam pembangunan jaringan utilitas di DKI Jakarta ini pada umumnya dibangun di bawah trotoar ataupun jalan, sehingga dapat dikatakan bahwa pembangunan fasilitas jaringan utilitas berada di dalam tanah yang langsung dikuasai negara. Permasalahan yang muncul dalam proyek ini adalah adanya pemisahan peruntukan secara horizontal antara trotoar atau jalan yang berada di atas tanah dengan jaringan utilitas yang berada di bawah tanah.
Jaringan utilitas yang dibangun untuk infrastruktur air bersih, listrik, telepon, air limbah dan gas dilakukan dengan penempatan di bawah tanah berupa pipa dan kabel tanam, ada pula di udara berupa kabel udara, dan di dalam laut. Selama ini pelaksanaan pemasangan janringan utilitas tersebut belum terkoordinasi dengan baik, bahkan sering terjadi bongkar pasang di ruang milik jalan yang berdampak pada gangguan lalulintas dan kerusakan konstruksi jalan.
Pada dasarnya pihak ketiga dapat memperoleh hak guna bangunan atau hak pakai yang berasal dari tanah hak pengelolaan melalui perjanjian build, operate, and transfer (BOT). Latar belakang timbulnya BOT dikemukakan oleh Budi Santoso, yaitu keterbatasan kemampuan pemerintah atau pemerintah daerah dalam merealisasikan proyek pembangunan infrastruktur disebabkan oleh sangat terbatasnya dana Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) atau Aggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.
Bentuk kerjasama BOT antara Pemerintah Provinsi dan Badan Usaha di dalamnya terdapat ketentuan bahwa Badan Usaha akan membangun dan mengoperasikan Utilitas Jaringan yang berada di bawah tanah dari fasilitas umum berupa trotoar atau jalan. Artinya, dapat dikatakan bahwa terdapat perbedaan peruntukan secara horizontal antara yang di atas tanah dengan yang di bawah tanah
Berkaitan dengan tulisan ini maka kepastian atas hak atas tanah dalam penguasaan dan penggunaan ruang bawah tanah di dalam proyek pembangunan Jaringan Utilitas menjadi kewajiban yang harus dipenuhi oleh negara karena dalam perkembangannya pemanfaatan ruang bawah tanah menjadi suatu proyek yang akan terus berkembang.
Kepastian dalam hal pemberian hak atas tanah menjadi sangat penting dalam penyelenggaraan pembangunan infrastruktur Jaringan Utilitas di Provinsi DKI Jakarta karena Undang-Undang tentang Penataan Ruang pada pasal 2 huruf h. menganut asas kepastian hukum, sehingga perlu pula menjamin kepastian hukum dalam hal dasar-dasar hukum hak atas tanah dalam pembangunan Jaringan Utilitas.
Namun dengan diberlakukannya PP No. 18/2021, maka pihak yang mengelola ruang bawah tanah atas kerjasama pemanfaatan dengan pemerintah daerah dimungkinkan untuk memiliki hak atas tanah dalam ruang bawah tanah. Hal ini tentunya dapat memberikan dasar kepemilikan yang lebih pasti bagi pihak yang melakukan pengelolaan ruang bawah tanah. PP No. 18 tahun 2021 tentang Hak Pengelolaan, Hak Atas Tanah, Satuan Rumah Susun, dan Pendaftaran Tanah mengatur Ruang Bawah Tanah adalah ruang yang berada di bawah permukaan Tanah yang digunakan untuk kegiatan tertentu yang penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatannya terpisah dari penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan pada bidang Tanah.
Dengan demikian pengaturan ini pada dasarnya dapat menjamin kepemilikan hak atas tanah di ruang bawah tanah. Berkaitan dengan penelitian ini, dalam hal terdapat skema pemanfaatan tanah antara pemerintah daerah dengan pihak swasta, maka dasar bagi pihak swasta dalam melakukan pemanfaatan tanah tidak hanya sebatas pada perjanjian kerja sama pemanfaatan saja, melainkan dapat pula diberikan hak atas tanah ruang bawah tanah yang yang penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatannya terpisah dari penguasaan, pemilikan, penggunaan, dan pemanfaatan pada bidang Tanah.
Ketentuan ini tentunya dapat memberikan kepastian hukum kepada pengelolan ruang bawah tanah yang melakukan kerja sama pemanfaatan karena terdapat bukti hak atas tanah dari ruang bawah tanahnya tersebut. Lalu bagaimana mekansime pemberian hak atas tanah untuk ruang bawah tanah berdasarkan PP No. 18 Tahun 2021?
1. Bahwa penggunaan dan pemanfaatan bidang tanah yang dipunyai oleh pemegang hak atas tanah dibatasi oleh batas kedalaman yang diatur dalam rencana tata ruang atau sampai dengan kedalaman 30 meter dari permukaan tanah dalam hal belum diatur dalam rencana tata ruang.
2. Ruang bawah tanah dapat diberikan hak pengelolaan, hak guna bangunan, atau hak pakai setelah ruang bawah tanah dimanfaatkan. Hak tersebut diberikan dengan keputusan pemberian hak oleh Menteri. Bahwa yang dimaksud dengan “setelah ruang bawah tanah dimanfaatkan” adalah pada Ruang Atas Tanah atau Ruang Bawah Tanah telah selesai pembangunan fisiknya dan digunakan sesuai dengan peruntukannya.
3. Hak guna bangunan dan hak pakai pada ruang bawah tanah yang diberikan di atas Hak Pengelolaan Ruang Bawah Tanah diberikan dengan keputusan pemberian hak oleh Menteri berdasarkan persetujuan pemegang Hak Pengelolaan.
4. Persetujuan dari pemegang Hak Atas Tanah dibuat dalam bentuk akta autentik sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
5. Pemberian hak atas tanah pada ruang bawa tanah wajib didaftarkan pada Kantor Pertanahan dan diberikan sertifikat sebagai tanda bukti.
Pemberian hak atas tanah terhadap ruang bawah tanah yang dimanfaatkan diberikan haknya oleh Menteri dan juga persetujuan pemegang pemegang hak pengelolaan. Selain itu terdapat ketentuan bahwa hak atas tanah dapat diberikan setelah ruang bawah tanah tersebut telah dimanfaatkan yaitu dalam hal Ruang Bawah Tanah telah selesai pembangunan fisiknya dan digunakan sesuai dengan peruntukannya. Penulis berpendapat bahwa dalam hal pembangunan jaringan utilitas terpadu, maka bagi pihak swasta yang akan mengajukan hak atas tanah terdapat ruang bawah tanah tersebut maka dapat disimpulkan ruang bawah tanah tersebut telah selesai dilakukannya pembangunan fisiknya.
Berdasarkan ketentuan ini, apabila mengambil contoh dalam skema kerja sama pemanfaatan lahan milik pemerintah daerah yang akan digunakan sebagai jaringan utilitas seperti bangun guna serah, maka dalam pembangunannya pihak pembangun belum mendapatkan hak atas tanah tersebut. Barulah setelah pembangunan selesai dan akan memasuki tahap pengoperasian pihak pembangun dapat mengajukan permohonan hak atas tanah kepada Menteri. Hal ini menurut penulis tidak sesuai konsep dari pemisahan secara horizontal di mana seharusnya sejak dilakukannya pembangunan jaringan utilitas, pihak pembangun sudah mendapatkan kepemilikan hak atas ruang bawah tanah tersebut. Selain itu yang menjadi permasalahan adalah belum adanya pengaturan lebih lanjut terkait dengan mekanisme permohonan hak atas ruang bawah tanah tersebut.
Bahwa berdasarkan pembahasan yang telah dijelaskan di atas, maka kesimpulan dari penelitian ini adalah :
1. Dalam pembangunan jaringan utilitas terpadu saat ini didasarkan kepada kerja sama pemanfaatan barang milik daerah antara pemerintah daerah dengan pihak swasta yang membangun jaringan utilitas. Skema pemanfaatan dapat melalui sewa menyewa, pinjam pakai, bangun guna serah, dan bentuk kerja sama lainnya.
2. Bahwa peran notaris dalam pemanfaatan ruang bawah tanah berdasarkan PP No .18 Tahun 2021 belum dijelaskan dan hanya terbatas kepada kewenangan untuk membuat persetujuan dari pemegang hak atas tanah pada permukaan tanah. Kewenangan terkait pemberian Hak memang diberikan kepada Menteri namun terkait dengan mekanismenya dan dokumen apa saja yang dibutuhkan belum diatur secara komprehensif karena dapat dimungkinkan terdapat peran notaris maupun pejabat pembuat akta tanah di dalamnya.
Dipandang perlunya pembuatan peraturan pelaksana lebih lanjut pasca Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 91/PUU-XVIII/2020 atas UU No. 11 Tahun 2020 terkait pasal 4 UU Citaker yang menyebutkan pengadaan tanah dan khususnya pemberian hak atas tanah untuk ruang bawah tanah untuk dapat mengakomodir pembangunan jaringan utilitas terpadu yang didasarkan tidak hanya pada perjanjian kerja sama pemanfaatan namun juga didasarkan pada suatu bukti hak atas tanah yang diterbitkan oleh Negara.
Penulis: Emmanuel Ariananto Waluyo Adi
Editor :
Pos terkait
